中国为什么没有城市贫民窟?

改革开放以来,中国农村贫困人口从1978年的7.7亿减少到2019年末的551万,减贫成就举世瞩目。

2020年是脱贫攻坚决胜之年,千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题即将历史性地划上句号。

成就显著,过程艰辛。

几十年中,数亿中国农民到底是如何摆脱贫困的?

为什么几乎等于“白给房子”的易地搬迁,许多人“不领情”?为什么教育扶贫中的入学率,一定要强调百分百?

为什么有些人脱贫后又迅速返贫?全体脱贫后,我国农村又将如何发展?中国为世界贡献了哪些经验?

带着这些问题,库叔跟武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰好好聊了一下。

受访:贺雪峰 武汉大学中国乡村治理研究中心主任

采访:谢芳 瞭望智库观察员

来源:瞭望智库(zhczyj)

1中国农民是怎么脱贫的?

过去,中国农村的贫困主要是由于彼时全国经济发展水平都很低。

新中国成立初期,作为一个农业国家,中国人多地少,再加上城市并不对农民敞开落户的大门,绝大多数农民只能被束缚在土地上,难以获得其他发展机会。

经过多年的工业化,以及改革开放以来的市场化和全球化,中国的经济发展水平迅速提高,贫困人口也开始大幅度减少。

举个简单的例子,在全国劳动力市场逐渐形成的过程中,农民由之前的不允许进城,发展为可以进城,称呼从“盲流”发展到“农民工”,再到今天的“新工人”、“新市民”。可以说,他们进入二三产业的体制机制障碍都被扫除,获得了广泛的发展机会和收入机会。

无论是工地工人,还是外卖专员,这些农民都可以获得基于当地经济状况的基本收入,这也成为他们的主要收入来源。在此背景下,我国农村的家庭收入来源,也慢慢变成了“以代际分工为基础的半工半耕”形式,即年轻人进城务工,年纪较大的父母依旧种地。既有务工收入又有务农收入,家庭的积蓄就会慢慢增多,逐渐摆脱贫困。

2011年10月28日,以拾花工为主的3200余名农民工坐上首趟L150次(乌鲁木齐到郑州)临时专列返乡。图源:新华社|王申

可以说,当前中国反贫困取得成绩的根本原因,就是经济持续发展。

1978年,中国人均GDP只有300多美元,到2019年已突破1万美元,这是中国农村贫困发生率由97.5%大幅度下降到1.7%最坚实的经济基础。

除了经济发展,我国还在各项政策的制定上,给予农村和农民扶持:

*进入21世纪,国家取消农业税,大幅度增加向农村的财政转移支付;

*从2002年开始,国家提出要引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度(下称“新农合”);

*2009年,作为国家深化医疗卫生体制改革的主要战略部署,以新农合作为农村基本医疗保障制度的地位得以确立,2017年各级财政对新农合的人均补助标准达到450元,相对2002年的人均10元,短短十几年提高了数十倍;

*2003年,民政部开始部署农村低保建设工作,2007年,国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度,中央财政每年支出城乡最低生活保障资金超千亿元,2016年,各级财政支出农村低保金1014.5亿元;

*2009年,国务院决定开展新型农村社会养老保险(下称“新农保”)试点并很快在全国推广,目前农村基础养老金为每月70元。

 

2010年2月8日,在安徽合肥市肥东县撮镇农村合作银行内,农民韩静平(中)展示新型农村社会养老金纪念存折。图源:新华社|郭晨

这些面向农户个人或家庭的社会保障政策极大缓解了农户家庭的贫困状况,提高了农户家庭应对风险的能力。

其中,新农合对防止农户因病返贫起到很大作用;最低生活保障可以为农村缺少收入来源和劳动能力的贫弱农户解决温饱问题;新农保则为农村老年人提供了难得的现金收入。

2从“开发扶贫”到“精准扶贫”

随着经济发展水平的提高和政策的辅助,我国农村的贫困原因也从普遍性贫困转变成差异性贫困。现在,农村贫困人口大多集中在“老少边穷”地区。这些地区或多或少存在自然环境恶劣、基础设施简陋、教育水平落后、医疗条件较差等原因。

【注:“老少边穷”地区主要指革命老区、少数民族自治地区、陆地边境地区和欠发达地区。在“老少边穷”的界定中,是以县(市)作为基本的区域单元。】

针对这些地区,早在1984年,中共中央、国务院就发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1986年,国务院设立了贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)。

此后,相关计划陆续出台。1994年出台《国家八七扶贫攻坚计划》,2001年出台《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,2011年出台《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,逐渐形成了完整系统的扶贫开发政策。

扶贫开发也叫“开发扶贫”,重点是区域开发,典型做法是评选出贫困县并进行重点支持。

支持的方式多种多样,一般包含修路、修桥以及引进技术等。

交通通畅了,农民们就有了更多的机会,有了技术指导,农产品质量也实现了提质升级,从而更具竞争力。比如多山地的陕南地区,之前受限于交通,农产品只能内部消化,山路修好后,许多村庄与外部的市场建立了联系,盘活了农产品资源,迅速摆脱了贫困。

图为陕西柞水至山阳的水阳高速公路,该公路全长78.8公里,实现了包茂高速、福银高速在陕南商洛地区的连接,开辟出秦岭南麓的一条横向高速大通道,对完善陕西高速公路路网结构、促进陕南区域经济发展、加快山区群众脱贫致富具有重要意义。图源:新华社|刘潇摄于2018年11月20日

国家为此付出了极大的财力物力。到2017年,全国共划定832个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县,这些地区在当年实际整合涉农财政资金就超过3000亿元。

区域性的开发扶贫,极大改变了贫困地区的基础设施条件,降低了他们进入全国市场的门槛,提高了当地农民的生产生活水平,快速减少了农村贫困人口。

不过,随着贫困的减少,既有开发扶贫模式中的一些弊端也慢慢浮现出来。

其中,最显著的问题就是,一些贫困县不愿意脱贫,还有一些县争当贫困县,甚至出现了评上贫困县后“举县庆贺”的怪象,因为被列入贫困县就会有国家财政扶贫资金和专项政策支持。

我们曾调研过湖北的两个贫困县,当地农户的家庭经济条件都不错,真正的贫困户很少。这两个县为何要当贫困县呢,因为他们都是新设立的县,县级工业基础薄弱,财政收入较少,想通过申报国家级贫困县来获得国家扶贫资金的投入。为了成功申报国家级贫困县,这两个县都有意压低农民人均收入,虚报贫困户比例。

开发扶贫还存在一个不显著的问题,那就是“精英俘获”现象——扶贫资源更多的被当地富裕农民占据,没有真正惠及贫困农民。除了腐败性的侵占资源外,大多数“精英俘获”其实是市场在起作用,毕竟富裕农民本身就在经济、社会等结构因素中占据优势,可以更好的利用开发扶贫带来的基础设施及技术扶持等。也就是说,开发扶贫中出现“精英俘获”是一个必然现象,势必导致一些贫困村的贫富差距加大。

正是在这一背景下,2014年中央提出了“精准扶贫”战略,将之前以区域为重点的开发扶贫扩展到对建档立卡贫困户的精准扶贫,将过去的“大水漫灌”转变为“精准滴灌”。

 

贵州省毕节市自2014年开始精准扶贫工作,根据当地贫困户实际情况为其制定扶贫方案,扶贫变“输血”为“造血”,帮助贫困户快速脱贫。图为2015年11月14日,毕节市七星关区长春堡镇垭关村农户在集中放养村里农户通过“养牛套餐”养殖的牛。图源:新华社

“精准扶贫”战略在以区域为重点的开发扶贫战略基础上,将扶贫重点落到直接帮扶贫困户上来,具体包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等贫困治理的全流程。其中,“精准帮扶”是对识别出来的贫困户和贫困村深入分析致贫原因,落实帮扶责任人,逐村逐户制定帮扶计划,集中力量进行扶持。

3思想上的贫困才是需要重点改变的!

过去开发扶贫的重点是区域性的,比如连片特困地区、贫困县或贫困村,国家扶贫资源一般不会到户。

而精准扶贫强调的“五个一批”(即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批),更多针对个体。

发展是硬道理,所以发展生产无疑是重中之重,效果也很显著。

不过,影响最深远的是教育扶贫。

世界银行的一项研究显示,以世界银行的贫困线为标准,如果家庭中的劳动力接受教育年限少于6年,则贫困发生率大于16%;若将接受教育年限增加3年,则贫困发生率会下降到7%;若接受教育年限为9至12年,则贫困率下降到2.5%;若接受教育年限超过12年,则几乎不存在贫困状况。

可以看出,教育扶贫具有基础性、根本性作用,是拔掉“穷根”、稳定脱贫的关键,也是阻断贫困代际传递的重要方式。

所以,在教育扶贫方面,国家有个很硬性的要求,简称“控辍保学”,就是要控制辍学率,保证上学率。现在,很多贫困县的入学率达到了100%,这在过去是无法想象的。在调研过程中,我们发现陕南有一些贫困地区,初中升学率都达到了惊人的100%。

 

图为2014年2月19日山西省太谷县井西小学的师生合影。井西小学是一所农村小学,辐射了周边两个村庄。图源:新华社|燕雁

要知道,一个人接受了9年义务教育,如果能再接受3年高中教育,不管是职业高中,还是普通高中,就可以成为我们市场上很受欢迎的劳动力了。这样的学历水平,即便无意深造,选择外出打工,也足以帮助解决家庭的贫困问题。如果想继续深造,那将来的发展前景会更好。

教育扶贫还有一个潜在的、不可逆转的影响。

国家常说“扶贫先扶志”,对于一些存在“等靠要”想法的老一辈人来说,在思想上改造他们难度较大,而新一代的孩子们接受了全国统一的义务教育,观念势必发生改变。

所以,教育扶贫虽是缓慢、艰苦、长期的投入,但带来的影响却是内生的,根本的,可以让越来越多的贫困地区孩子掌握知识,改变命运,从而造福家庭。

不过,也有一些扶贫方式存在与实际脱钩的问题,比如易地搬迁。

易地搬迁是脱贫攻坚的有效手段之一,对于生存条件恶劣地区的群众更是极大的利好。

 

图为位于大凉山腹地的四川省昭觉县三河村易地扶贫安置点,2019年2月11日彝族村民搬新居。图源:新华社|江宏景

但易地搬迁仍存在一些问题。我们在贵州某地调研时发现,很多享受国家易地搬迁政策的农民,并不愿意搬走。

为什么不搬走呢?

俗话说,一方水土养育一方人。在原来村庄里,农民有土地,有牲畜,基本可以实现肉类和菜类的自给自足,但搬到安置点后,这部分养殖、种植行为很难再开展,还需要额外支出餐食费,一般也没有新的就业机会可以立即弥补这部分支出,搬迁农民除了居住环境改变之外,生活水平并没有得到显著提高。

还有一种情况是,在一个家庭中,老人们往往会把新房留给年轻人住,一是觉得自己“没有奔头儿了”,还不如留守老房子,再就是避免与年轻人住在一起产生矛盾。但是,老人留在老房子,易地搬迁就无法推行,新房子也很难落实,这成了扶贫中亟待解决的矛盾激化点。

此外,一些农民脱贫后又出现了返贫现象,也值得关注。

目前我们注意到,返贫的原因主要集中在婚丧嫁娶等方面。这种现象与我们的“文化本能”密切相关,在中国一些地区,尤其是传统文化核心区,农民的家庭观念很强烈,他们考虑的不是个人利益最大化,而是家庭利益最大化,老一辈家长都自觉承担起孩子结婚时的一切开销,包括县城房子、汽车,以及高额的彩礼钱。这背后是一笔巨大的开支,足以把一个刚刚脱贫的家庭再次拖到贫困线以下,我们在甘肃、河南、安徽等地区调研时都发现存在这种情况。

而在另一些非传统文化核心区,我们则发现了一些只强调个人利益最大化的问题。比如,在云南、贵州等地,很多农民并不认为子女的嫁娶以及子孙后代的发展必须由自己承担,他们并不听从扶贫干部的安排,进行一些脱贫劳动来获取额外收入,而更多考虑的是个人闲暇的最大化,宁愿打麻将、打牌、喝酒。

这些贫困户就是俗称的“懒汉”,属于脱贫攻坚中较难攻克的一部分。

可以看出,随着贫困人口的减少,我国贫困情况因地区不同,呈现出不同的特点,外在的由客观环境造成的贫困已不是主要因素,思想上的贫困才是需要重点改变的,在2020年的脱贫攻坚中,我们需要给予更多关注。

4消灭了绝对贫困,下一步怎么办?

2020年是脱贫攻坚决战决胜之年,毫无疑问会取得胜利,中国将全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标。

那么,消灭了绝对贫困后,如何巩固成果?

这就需要落实好与脱贫攻坚一脉相承的乡村振兴战略,在乡村振兴“三步走”战略的安排下,依照每个战略阶段问题的特点予以针对性解决。


值得注意的是,乡村振兴战略的“三步走”应对的是农村、农民在三个层面的分化。

首先,当前我国至少存在着三种不同的农村。

一是沿海城市经济带农村地区,以珠三角和长三角为典型,这些地区已经工业化,农村大多数已经实现了城镇化,占全国农村总数不超过10%;

二是广大的中西部一般农业型农村地区,主要从事传统农业生产,占全国农村的70%以上;

三是适合发展休闲农业和乡村旅游等新业态,具有区位条件或旅游资源的农村地区,占全国农村5%以下。

其次,占中国农村最大比例的中西部农村地区,存在四种差异颇大的农户。

一是举家进城的农村富裕农户;

二是以代际分工为基础的半工半耕户;

三是留守农村的中农家庭;

四是老弱病残家庭。

【注:农村家庭里有留守的青壮年劳动力,他们通过扩大农业经营规模或捕获农村获利机会,有了不低于外出务工的收入,成为“中坚农民”,他们的家庭即为中农家庭。】

最后是农民个人生命周期的分化。

年轻力壮时,农民进城务工经商比较容易找到机会。随着年龄的增长,这些人开始逐步分化,有能力成功立足,获得体面生活的就会全家进城;无法获得体面生活的,就会返乡养老,与土地再次结合。

其实,这三个层面的分化,也体现了我国农村在现阶段不平衡不充分发展的特点。

因此,乡村振兴在实施过程中,要注意大多数农村和农民首先要解决的仍然是基本保障问题,这个保障问题的一个重要因素就是土地。

当前中国很多城市向农民开放,于是有了许多“新市民”,但乡村并未完全对城市开放,最典型的例子就是,农民由农村户籍变为城市户籍可能比较容易,但由城市户籍变为农村户籍则基本不可能。此外,城市资本(包括城市市民)也不能到农村买农民的宅基地和住房。

国家之所以对城市资本下乡进行限制,是担心如果城市资本在农村建立起“看星星看月亮”的度假别墅,万一农民进城失败了要退回农村,那就失去了在农村赖以保底的基本保障”。因此,当前城乡二元体制是一种允许农民自由进城,但不允许资本自由下乡的“保护型城乡二元体制”。

作为农民进城的“退路”,以家庭农业为基础的小农经营不仅为农户提供了宅基地和住房,使“居者有其屋”,还为农民从土地中获得收入提供了保障。农业生产基础上的“熟人社会”也随之建立起来了。这正是有根的、有身体安全感和精神归属感的、有情有义的农村生活。

也是因为这个“退路”的存在,中国成为发展中国家中唯一没有大规模城市贫民窟的国家。只要农民可以与土地结合,就有了基本保障,中国发展过程中遇到的任何困难就能够“软着陆”,从而对中国的社会稳定发挥了很大作用。

除此之外,农业、农村还是我国应对人口老龄化的重要办法。当前农业基础设施条件比较完善,机械化程度越来越高,国家还在建设更完善的农业社会化服务体系,十九大报告也提出要实现小农户与现代化农业发展有机衔接。农村老年人在城市可能是一个纯消费者,但只要与土地结合起来,他们就可以通过土地获得收入,获得劳动的意义。

但在“保护型城乡二元体制”下,一个很突出的问题也不能忽视,那就是农村中能力强、收入高的农民家庭会选择进城,而城镇化又是未来一段时期内的发展趋势,这就必然会导致中国城乡收入差距不断拉大。

所以,对农村中缺少进城能力的农民群体提供基本保障显得越来越重要。这就需要乡村振兴战略中的支农资源重点向这些农民群体倾斜。农村为农民提供了基本的生产生活保障,进城失败的农民就不愿漂泊在城市,国家则获得了农村这个稳定器与蓄水池。

在2020年,我国将取得脱贫攻坚的最后胜利,千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题即将历史性地划上句号。

脱贫只是第一步,更好的日子还在后头!只要落实好乡村振兴战略,巩固好脱贫攻坚的成果,就肯定能早日实现农村“强富美”的美好愿景。

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